นักกฎหมายฝรั่งเศส ตอกหน้า “ปิยบุตร” สะดุ้ง หลังปั่น “สถาบันฯ” ใช้อำนาจขัดรัฐธรรมนูญ?

นักกฎหมายจากฝรั่งเศส ตอกหน้า “ปิยบุตร” สะดุ้ง หลังปลุกปั่น สถาบันฯ มีอำนาจแก้ไข รัฐธรรมนูญ ทั้งที่ความจริงทำไม่ได้?

สืบเนื่องจากเมื่อวันที่ 11 ต.ค.64 ที่ผ่านมาทางด้านของ นายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า ได้โพสต์ข้อความผ่านเฟสบุ๊คส่วนตัว ในหัวข้อเรื่อง พระราชอำนาจกษัตริย์ในการวีโต้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยมีเนื้อหาประมาณว่า

เมื่อเวลา 15.40 น. วันที่ 8 ต.ค. 2564 ที่ทำเนียบรัฐบาล นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ให้สัมภาษณ์ถึงความคืบหน้าการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 83 และ 91 ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมได้นำร่างฯ ขึ้นทูลเกล้าฯ ไปแล้วตั้งแต่วันที่ 4 ต.ค. โดยจะครบกำหนด 90 วันในวันที่ 2 ม.ค. 2565

ทำไมการให้สัมภาษณ์ของ วิษณุ เครืองาม นี้ต้องอ้างเรื่องครบกำหนด 90 วันในวันที่ 2 ม.ค. 2565?
หากวิษณุพูดเรื่อง “90 วัน” เพื่อหมายถึงพระราชอำนาจของกษัตริย์ในการวีโต้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเหมือนกับการวีโต้ร่างพระราชบัญญัตินั้นความเห็นนี้ผิด
ผิดทั้งในทางตัวบทรัฐธรรมนูญ
ผิดทั้งในทางหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย หลักการกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ

การเขียนบทความนี้ของ นายปิยบุตร อาจจะทำให้หลายๆคนต่างพากันสับสนว่า สถาบันพระมหากษัตริย์ กำลังขัดหลักการในรัฐธรรมนูญ มีการเข้ายุ่งเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญใช่หรือไม่

ล่าสุดทางด้านของ ดร.ศาสดา วิริยานุพงศ์ ซึ่งเป็นนักกฎหมายจากมหาวิทยาลัยปารีส ได้เปิดเผยถึงความจริง ซึ่งเป็นการตอกกลับ นายปิยบุตร ได้อย่างชัดเจน และทำให้หลายๆคนเห็นความจริงมากขึ้นว่าแท้ที่จริงแล้ว พระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยมีทางเลือกเดียวคือ ต้องทรงลงพระปรมาภิไธยเท่านั้น จึงไม่ถูกต้องแต่ประการใด โดยมีรายละเอียดว่า

มีผู้ให้ความเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (2560) พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจยับยั้ง (veto) เฉพาะร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่มีอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยต้องลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้เท่านั้น
ทำให้มีผู้สงสัยและสอบถามมาว่าเป็นดังเช่นที่มีผู้กล่าวอ้างเช่นนั้นหรือไม่ จึงขอใช้พื้นที่นี้อธิบายเรื่องดังกล่าว ดังนี้

พระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมายนั้นมีสองลักษณะ
โดยลักษณะแรก ได้แก่ การยับยั้งเพื่อถ่วงเวลา (suspensive veto) การใช้อำนาจดังกล่าวมีผลทำให้รัฐสภาต้องนำร่างกฎหมายนั้นกลับมาทบทวนใหม่และหากรัฐสภายังคงยืนยันร่างกฎหมายนั้น ร่างกฎหมายนั้นก็จะถูกประกาศใช้ในที่สุด โดยเป็นไปตามขั้นตอนที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้

ลักษณะที่สอง ได้แก่ การยับยั้งโดยเด็ดขาด (absolute veto) ซึ่งอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายในลักษณะนี้ หากยับยั้งแล้ว ก็จะทำให้ร่างกฎหมายนั้นตกไป ไม่ว่าจะเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้การยับยั้งดังกล่าวมีผลทำให้ร่างกฎหมายนั้นมีอันตกไป หรือเป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติถึงกระบวนการหรือขั้นตอนในการทบทวนร่างกฎหมายหรือประกาศใช้ร่างกฎหมายนั้น ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความต้องการที่จะไม่ให้มีการทบทวนร่างกฎหมายหรือการประกาศใช้ร่างกฎหมายนั้น อันทำให้ร่างกฎหมายนั้นมีผลตกไปโดยพฤตินัย (de facto)

ดังนั้น การที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้บัญญัติเฉพาะขั้นตอนการปฏิบัติกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติ โดยให้รัฐสภามีอำนาจทบทวนและยืนยันร่างกฎหมาย รวมถึงวิธีการและบุคคลผู้ประกาศใช้ร่างกฎหมายนั้น จึงมีลักษณะเป็นการยับยั้งเพื่อถ่วงเวลา (suspensive veto) ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น

เนื่องด้วยในที่สุดแล้ว ถึงแม้พระมหากษัตริย์จะทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยที่ต่างออกไปจากรัฐสภา หากแต่ทำได้เพียงให้รัฐสภานำกฎหมายไปทบทวน และหากรัฐสภายืนยันตามเดิม นายกรัฐมนตรีก็จะนำร่างพระราชบัญญัตินั้นทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้อีกครั้งหนึ่ง อย่างไรก็ตาม หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยภายในระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนด นายกรัฐมนตรีก็สามารถประกาศใช้กฎหมายได้เองโดยไม่ต้องให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย (มาตรา 146)

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในกรณีของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ปรากฎว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กลับมิได้บัญญัติถึงกระบวนการหรือขั้นตอนในการทบทวนร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม รวมถึงการประกาศใช้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า กรณีการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้น เป็นการยับยั้งที่มีลักษณะเด็ดขาด (absolute veto) ตามที่ได้อธิบายมาก่อนหน้านี้ กล่าวคือ เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ได้กำหนดเรื่องการทบทวน ยืนยันและโดยเฉพาะการประกาศใช้ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนี้ไว้

เท่ากับว่า ท้ายที่สุดแล้วหากนายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ อีกครั้ง และพระมหากษัตริย์ก็มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธย รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้เปิดช่องให้นายกรัฐมนตรีประกาศใช้กฎหมายได้เอง จึงทำให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้น อยู่ในสถานะที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตลอดไป โดยไม่มีผลบังคับใช้ ทั้งนี้ร่างฯ ดังกล่าวจะตกไปเมื่ออายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบ หรือมิได้พระราชทานคืนมาเมื่อครบเก้าสิบวัน (มาตรา 147)

อนึ่ง กรณีดังกล่าวนี้ เคยปรากฎในรัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว 2490 ที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มิได้บัญญัติขั้นตอนที่ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างกฎหมาย (ร่างพระราชบัญญัติ) ที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบ ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ โดยทำได้เพียงยืนยันและนำร่างกฎหมายนั้นขึ้นทูลเกล้าฯ (อีก) เท่านั้น (มาตรา 30 รัฐธรรมนูญ 2490)

อีกทั้งด้วยตรรกะที่วิญญูชนคนทั่วไปย่อมเข้าใจได้ การที่ร่างพระราชบัญญัติซึ่งมีศักดิ์ทางกฎหมายต่ำกว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะยับยั้งร่างกฎหมายนั้นได้ แต่กรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมซึ่งเป็นกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่า พระมหากษัตริย์กลับไม่มีพระราชอำนาจในการยับยั้งหรือมีพระบรมราชวินิจฉัยประการใดเลย โดยทรงทำได้เพียงลงพระปรมาภิไธย จึงเป็นเรื่องที่แปลกประหลาด

อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติพระมหากษัตริย์ก็จะใช้ทรงใช้พระราชอำนาจนี้อย่างระมัดระวัง ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศรฯ (รัชกาลที่ 9) มีการใช้พระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมายอยู่หลายครั้ง เช่น ไม่ทรงเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ แต่ไม่ถึงขั้นที่ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย เพียงแต่ทรงเห็นว่าควรมีการแก้ไข

ซึ่งเป็นกรณีของรัฐธรรมนูญ 2517 ในเรื่องผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา ที่ได้มีการบัญญัติให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ จากเดิมที่เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ก่อนที่ประธานสภานนิติบัญญัติจะนำร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย

พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศรฯ ทรงมีบันทึกพระราชกระแสในเรื่องดังกล่าวนี้ว่า พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือการเมืองตามระบอบประชาธิปไตย การให้ประธานองคมนตรีซึ่งเป็นผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัยเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งวุฒิสภาจะทำให้ประธานองคมนตรีกลายเป็นองค์กรทางการเมือง อย่างไรก็ดี ก็ได้ทรงพระกรุณาลงพระปรมาภิไธยร่างรัฐธรรมนูญนั้น และต่อมาหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (2517) แล้วอีกเดือนเศษ สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นดังกล่าวให้เป็นไปตามหลักการเดิม คือ ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก

ด้วยเหตุนี้ ความเข้าใจที่ว่า พระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยมีทางเลือกเดียวคือ ต้องทรงลงพระปรมาภิไธยเท่านั้น จึงไม่ถูกต้องแต่ประการใด